LEONEL FERNANDEZ ANALIZA TODO SOBRE LA SENTENCIA 168-13 MENOS EL PRINCIPIO DE LA IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY

LEONEL ESCRIBE: Solución de un conflicto

Por LEONEL FERNANDEZ

En su informe preliminar, emitido luego de visita al país, del 2 al 5 de diciembre del presente año, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos estimó que la sentencia del Tribunal Constitucional de la República Dominicana 168-13, estableció "una nueva interpretación para la adquisición de la nacionalidad de personas nacidas en el país que sean hijos de padres extranjeros en tránsito"... con lo cual, "personas que anteriormente habían sido reconocidas como de nacionalidad dominicana, fueron desnacionalizadas."

Como resultado de ese razonamiento, la Comisión concluyó  indicando que la sentencia del Tribunal Constitucional conlleva a una privación arbitraria de la nacionalidad; que tiene un efecto discriminatorio, dado que impacta, esencialmente, a personas de ascendencia haitiana; y genera apatridia en relación con aquellas  que no son consideradas como nacionales  por ningún Estado.

Independientemente de una consideración de fondo sobre  los criterios vertidos por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y reiterados por otras instituciones de la comunidad internacional, cabría, desde la perspectiva jurídica, aclarar algunos conceptos e ideas que puedan contribuir, tal vez,  a la búsqueda de una solución, que sin quebrantar los atributos de nuestra soberanía nacional, satisfagan los requerimientos del Derecho Internacional de los Derechos Humanos.

En tal virtud, es preciso indicar que el derecho o facultad de establecer los criterios de determinación de la nacionalidad de un país, los fija el Estado de ese país; y esto así, porque como bien reconoce la propia Comisión, la nacionalidad no es otra cosa que el vínculo jurídico que se implanta entre una persona y un Estado determinado.

Por consiguiente, en principio, el tema de la nacionalidad se corresponde, más bien, con las normas o el Derecho Interno de una nación, y no con las del Derecho Internacional; y al ser así, no existe  un criterio de validez universal, aceptado por todas las naciones del mundo, acerca de las condiciones requeridas para ser nacional de un país determinado.

Esas son condiciones establecidas por cada país, en forma soberana,  conforme a su mejor criterio e interés nacional, aunque, generalmente, sirven de referencia las reglas relativas al derecho de sangre ( jus sanguinis) y al derecho de suelo ( jus solis).

Las reglas del Derecho Internacional sólo encuentran aplicabilidad, en materia de nacionalidad, cuando atañen al reconocimiento y respeto de los Derechos Humanos, con lo cual puede surgir un conflicto o colisión de derechos entre la noción de soberanía nacional y la de respeto a la dignidad humana consagrada en diversos tratados internacionales.

OBLIGATORIEDAD DE LAS SENTENCIAS Y SOBERANIA NACIONAL

Una sentencia, en sentido estricto, al ser la resolución de una controversia, conflicto o disputa, que emana de un órgano jurisdiccional del Estado, como son los tribunales, constituye una expresión de soberanía de una nación.

En el caso de la República Dominicana, conforme al artículo 2 de la Constitución, "La soberanía reside exclusivamente en el pueblo, de quien emanan todos los poderes, los cuales ejerce por medio de sus representantes o en forma directa..."

Inmediatamente, en su artículo 3, nuestra Carta Sustantiva, precisa: "La soberanía de la Nación dominicana, Estado libre e independiente de todo poder extranjero, es inviolable. Ninguno de los poderes  públicos organizados por la presente Constitución puede realizar o permitir la realización de actos que constituyan una intervención directa o indirecta en los asuntos internos o externos de la República Dominicana o una injerencia que atente contra la personalidad e integridad del Estado y de los atributos que se le reconocen y consagran en esta Constitución. El principio de la no intervención constituye una norma invariable de la política internacional dominicana."

Para garantizar la supremacía de la Constitución, la defensa del orden constitucional y la protección de los derechos fundamentales, fue creado, mediante la reforma constitucional del 2010, el Tribunal Constitucional.

Conforme al artículo 184 de la Constitución y  31 de su Ley Orgánica, "Las decisiones del Tribunal Constitucional son definitivas e irrevocables y constituyen precedentes vinculantes para los poderes públicos y todos los órganos del Estado."

Más aún, en su sentencia 158-13, al analizar el concepto de cosa juzgada constitucional, nuestro Tribunal Constitucional sostuv

"La cosa juzgada que se deriva de las disposiciones del referido artículo 45 de la Ley num. 137-11, en los casos de acogimiento de la acción directa de inconstitucionalidad, no tiene el típico alcance de la cosa juzgada relativa de los procesos civiles que sólo alcanza a las partes involucradas en dichos litigios, sino que se trata de una cosa juzgada constitucional; es decir, que por el carácter irrevocable e incontrovertido de las sentencias dictadas por el Tribunal Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales orientadas a resguardar la supremacía y el orden constitucional, así como la protección efectiva de los derechos fundamentales, la presunción de verdad jurídica que se deriva de la condición de cosa juzgada, no sólo atañe a las partes procesales, sino a todas las personas públicas y privadas por la vinculatoriedad erga omnes de los fallos del Tribunal. Dichos fallos no pueden ser impugnados ante ningún otro órgano del Estado dominicano, de conformidad con las disposiciones del artículo 184 de la Constitución de la República."

Al sostener las sentencias del Tribunal Constitucional el carácter de definitivas e irrevocables y ser vinculantes para los poderes públicos y todos los órganos del Estado, resulta inapropiado solicitarle al Presidente de la República, así como a cualquiera otra institución u organismo del Estado, que incumpla con su ejecución. Eso sería incitarle a violar la Constitución y las leyes de la República, lo que conlleva consecuencias penales.

¿QUÉ HACER?

En la búsqueda de una solución constructiva que permita conciliar la noción de soberanía nacional con la de respeto a los derechos humanos, hay que partir del principio de que la jurisdicción internacional no reemplaza o sustituye la nacional,  sino que la complementa.

De esa manera, El Estado nacional conserva, de manera íntegra, sus atribuciones jurisdiccionales para conocer de los hechos y resolver por vía de sentencia. Es lo que ha hecho el Tribunal Constitucional, en una decisión que si bien puede ser considerada controversial, ya tiene la autoridad de la cosa juzgada constitucional, y, por consiguiente, la presunción de verdad jurídica.

Lo que procede ahora es aplicar las disposiciones del Decreto 327-13, dictado por el presidente Danilo Medina, en virtud del cual se instituye el Plan Nacional de Regularización de extranjeros en situación migratoria irregular en la República Dominicana.

Ese plan confiere la oportunidad de lograr algo sin precedentes en la República Dominicana,  que es la de proveer un estatus de legalidad documental a todo extranjero que se encuentre radicado de manera irregular en territorio dominicano.

Para casos como el de Juliana Deguis Pierre, la accionante en revisión de amparo constitucional, el párrafo del artículo 8 prevé una solución. Es la siguiente:

"Para los nacidos en territorio de la República Dominicana hijos de padres extranjeros en condición migratoria irregular a quienes no les correspondía la nacionalidad dominicana conforme a la normativa vigente, le asistirá la potestad de acogerse a un proceso especial para la naturalización..."

En otras palabras, no quedan desnacionalizados.

Como consecuencia de la sentencia del Tribunal Constitucional 168-13, la República Dominicana no procederá a deportaciones masivas, nadie quedará en condición de ápatrida, a ninguna persona se le privará del acceso a los servicios básicos y todo el mundo será respetado en su dignidad humana.

Pero a la República Dominicana hay que respetarle su derecho soberano a decidir quiénes son sus nacionales, quiénes son extranjeros, quiénes son indocumentados y cómo se regulariza y establece un sistema operativo de identidad personal.

Hace cuarenta años, en 1973, la Suprema Corte de Justicia de los Estados Unidos, en el controversial caso de Roe contra Wade, decidió legalizar el derecho al aborto. Esa decisión provocó la crítica airada de quienes consideraban que la Corte no reconoció, desde su concepción, los derechos  de la vida humana fetal; o los que creían que la sentencia era ilegítima porque se desviaba de lo estipulado en la Constitución norteamericana, al extender el derecho al aborto a todos los estados de la Unión.

El 22 de enero de cada año, al conmemorarse la fecha del referido fallo, centenares de miles de ciudadanos estadounidenses se concentran frente al edificio de la Suprema Corte de Justicia para protestar contra una sentencia que consideran ha violado el más sagrado de los derechos fundamentales de todo ser human el derecho a la vida.

Sin embargo, a pesar de eso, a nadie se le ocurre pedirle al Presidente de los Estados Unidos  que revoque la sentencia o incumpla con sus disposiciones.

Tampoco debería ocurrir en la República Dominicana.

Que las emociones no obnubilen nuestra capacidad para razonar. Busquemos entre todos soluciones inteligentes, pragmáticas y viables que nos permitan, al mismo tiempo,  proteger nuestra soberanía nacional y rescatar nuestro prestigio internacional.

Que así sea.

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Uno de los principios mas elementales que rigen la aplicación de la ley es su irretroactividad, que significa que esta no debe tener efectos hacia atrás en el tiempo; sus efectos solo operan después de la fecha de su promulgación.

Sobre es respecto, la Corte constitucional en Sentencia No. C-549/93 ha expresado los siguiente:

(…)
3 Naturaleza jurídica del principio de irretroactividad de la ley

Desde los canonistas antiguos -V.gr. Pedro Lombardo-, se consideraba que, para que una ley fuese retroactiva, debía tener unas razones muy especiales que ameritaran tal efecto extraordinario. Los estudiosos del derecho canónico estimaban la irretroactividad como derecho divino, al paso que la retroactividad era de derecho humano.

La irretroactividad nace en el derecho romano y se extiende luego por el mundo, convirtiéndose en un principio de aplicación de la ley aceptado universalmente; es decir, válido en todos los tiempos y en todos los lugares.

Hay que plantearse tres interrogantes acerca de la irretroactividad de la ley: en primer lugar, cuál es su fundamento; en segundo lugar, cuál es su esencia y, en tercer lugar, cuál es su finalidad. Así puede darse un concepto nítido sobre la naturaleza jurídica del principio de irretroactividad.

3.1 Fundamento de la irretroactividad

El fundamento es la base sobre la cual se asienta o estriba una realidad, y cuando se pregunta cuál es la base que funda la realidad jurídica del principio de irretroactividad, se observa que es la necesidad de dar estabilidad al ordenamiento jurídico. Porque sin el mencionado principio se presentan confusiones sobre la oportunidad de regulación, de suerte que en muchas ocasiones con una conveniencia presente se regulaba una situación pasada, que resultaba exorbitante al sentido de la justicia, por falta de adecuación entre el supuesto de hecho y la consecuencia jurídica.

“En general -escribe Valencia Zea-, el efecto retroactivo está prohibido por razones de orden público. Las personas tienen confianza en la ley vigente, y conforme a ella celebran sus transacciones y cumplen sus deberes jurídicos. Dar efecto retroactivo a una ley equivale a destruir la confianza y seguridad que se tiene en las normas jurídicas. Además especialmente cuando se trata de la reglamentación de toda una institución jurídica, existe verdadera imposibilidad para regular el efecto retroactivo”.A. VALENCIA ZEA. Derecho Civil. Tomo I. Bogotá, Temis, 1989. p. 184.

El orden público exige, en materia tributaria, la existencia del principio de irretroactividad. Y lo tiene que exigir, porque la noción de orden es la armonía de las partes entre sí y de éstas con el todo. Y no puede haber armonía si no existe adecuación jurídica y sentido de oportunidad de la ley en su aplicación en el tiempo. Si la eficacia de una norma es fuera de oportunidad, es inadecuada, y al serlo se torna en inconveniente; y lo que es contrario al principio de conveniencia regulativa es también contrario, por lógica coherencia, al orden público, pues éste riñe con toda falta de armonía.

El tiempo, dimensión necesaria para el entendimiento humano, determina siempre, directa o indirectamente, el sentido de la oportunidad normativa. Es evidente que la ley tributaria debe tener una eficacia tempora; de ahí que, sobre todo cuando se impone una obligación de hacer, el aspecto temporal es substancial, y entonces el acto de retrotraer abstractamente los efectos reales a situaciones de hecho, que en su momento generaron consecuencias jurídicas proporcionadas a las circunstancias de tiempo, modo y lugar, equivale a otorgar un efecto no adecuado a la verdadera causa.

Igualmente, la seguridad jurídica es requisito para la configuración del orden público. Si no hay una estabilidad en cuanto a la consecuencia jurídica, obviamente no pueden los destinatarios de la ley estar gozando del derecho a la seguridad. La incertidumbre ante la actuación del Estado impide la seguridad debida a cada uno de los asociados. Si la ley tributaria modifica situaciones jurídicas definidas por el mismo legislador, sin una finalidad de favorabilidad en cuanto a las cargas tributarias, por ejemplo, incurre, no sólo en una contradicción, sino en el desconocimiento del derecho adquirido y legítimamente constituído. La consecuencia, entonces, es que la actividad del legislador estatal deja de cumplir con una finalidad esencial a su razón de ser: la seguridad y tranquilidad de los asociados.

3.2 La esencia de la irretroactividad

La esencia del principio de irretroactividad de la ley tributaria es la imposibilidad de señalar consecuencias jurídicas a actos, hechos o situaciones jurídicas que ya están formalizados jurídicamente, salvo que se prescriba un efecto más perfecto tanto para el sujeto de derecho, como para el bien común, de manera concurrente, caso en el cual la retroactividad tiene un principio de razón suficiente para operar. Pues lo imperfecto siempre se sujeta a lo más perfecto, dada la naturaleza perfectible de la legalidad.

3.3 La finalidad de la irretroactividad

Es el sentido teleológico del principio, es decir, el para qué existe. La respuesta es para dar seguridad al ordenamiento jurídico. Al respecto son pertinentes las anotaciones que trae Juan José Soler en la Enciclopedia Jurídica Omeba:

“La irretroactividad de la ley es una medida técnica escogida para dar seguridad al ordenamiento jurídico. Su zona ontológica no está, pues, en la filosofía jurídica sino en la jurisprudencia o ciencia del derecho (…). La irretroactividad es dentro de latécnica jurídica, un principio de aplicación más que de interpretación previa. La interpretación y la aplicación son operaciones de tracto sucesivo (…). Un error corriente que conviene disipar, es el de considerar a la irretroactividad como un principio que solo sirve al interés privado. Esto explica su inclusión en casi todas las constituciones del mundo entre las garantías y derechos individuales. Pero sin negar su importancia en el Derecho Privado, resalta su trascendencia en el derecho público. Sirve al individuo pero también a la colectividad, acaso en mayor grado, porque tiende a dar firmeza al ordenamiento jurídico, que es de carácter social.

“La irretroactividad es un principio que reza con la relación jurídica, la cual es siempre intersubjetiva. De donde resulta un pleonasmo, decir que a la ley no hay que darle efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna, como se lee en el derecho mexicano, porque los beneficios o perjuicios de una retroacción, recaen exclusivamente sobre las personas, que son los sujetos activos y pasivos en todo negocio jurídico, y nunca sobre las cosas.

“La irretroactividad puede estar consignada en la ley fundamental o en las leyes ordinarias. En el primer caso se dice que es constitucional, y, en el segundo, meramente legislativa. la diferencia salta a la vista. En la irretroactividad constitucional, las restricciones, si las hay, son permanentes -dura lo que dura la ley fundamental- en tanto que en la irretroactividad legislativa, las condiciones son variables y quedan sometidas al libre criterio del legislador”.ENCICLOPEDIA JURIDICA OMEBA. Voz Irretroactividad. Tomo XVI. buenos Aires. Editorial Bibliográfica Argentina, 1962. p. 881.

La naturaleza jurídica del principio de irretroactividad es la premisa según la cual, en la generalidad de las circunstancias se prohibe, con base en la preservación del orden público y con la finalidad de plasmar la seguridad y estabilidad jurídicas, que una ley tenga efectos con anterioridad a su vigencia, salvo circunstancias especiales que favorezcan, tanto al destinatario de la norma como a la consecución del bien común, de manera concurrente.

Lo anterior indica que no se trata de un principio absoluto, pues el universo jurídico no admite posiciones de tal carácter, por ser una coordinación de posibilidades racionales. La racionalidad exige, pues, antes que formas únicas e inflexibles, una sana adecuación de la forma jurídica al contenido material que se ha de ordenar.

Es por ello que el principio de irretroactividad no riñe con la necesidad de mutaciones normativas, que impiden la petrificación de un orden jurídico que ha de ser dinámico, y que en materia tributaria debe amoldarse a las exigencias de la equidad tributaria, en el sentido de ajustar a las condiciones y circunstancias actuales tanto el valor de las deudas, como otros factores determinables por la realidad fiscal del momento, sin que esto implique el desconocimiento de situaciones jurídicas definidas de acuerdo con la ley, ni la vulneración de los derechos adquiridos. Al respecto, la jurisprudencia de esta Corporación es clara. En efecto en la Sentencia C-511 de 1992, con ponencia del Magistrado Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz, la Corte señaló:

“En principio la Constitución no establece una proscripción de los perjuicios que puedan atribuirse a las mutaciones legislativas, de otra parte necesarias y permanentes. Si bien el ordenamiento constitucional garantiza los derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores (Constitución Política, artículo 58), ellos se circunscriben a las situaciones jurídicas individuales, subjetivas o concretas, creadas o consolidadas bajo el imperio de la ley (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Magistrado Ponente Dr. Jacobo Pérez Escobar)”.

http://www.gerencie.com/principio-de-irretroactividad-de-la-ley.html